黨的十八大提出實(shí)施創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展戰略。實(shí)現從要素驅動(dòng)和投資驅動(dòng)發(fā)展向創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展轉變，其本質(zhì)是發(fā)展動(dòng)力的轉變，迫切需要經(jīng)濟體制機制與治理模式的轉變。十八屆三中全會(huì )提出，“健全技術(shù)創(chuàng )新市場(chǎng)導向機制，發(fā)揮市場(chǎng)對技術(shù)研發(fā)方向、路線(xiàn)選擇、要素價(jià)格、各類(lèi)創(chuàng )新要素配置的導向作用”。在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，政府可以通過(guò)政策和規制作用于市場(chǎng)機制，引導社會(huì )資源投向創(chuàng )新。
政府政策與市場(chǎng)機制相結合，引導社會(huì )資源向創(chuàng )新集聚
下面介紹一些市場(chǎng)經(jīng)濟國家的政府如何通過(guò)政策和規制影響市場(chǎng)機制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng )新。
——案例1：定向放松價(jià)格管制和減免稅，推進(jìn)美國頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)發(fā)展
20世紀70年代世界石油危機后期，美國政府控制國內天然氣價(jià)格，打擊了天然氣生產(chǎn)商增加新區勘探的積極性，導致天然氣產(chǎn)量大幅下降。為了解決天然氣供需失衡、緩解石油供需矛盾，美國政府先后出臺相關(guān)法律和政策，鼓勵發(fā)展非常規天然氣。如，1978年頒布了《天然氣政策法》，取消對天然氣價(jià)格的管制，逐步形成市場(chǎng)定價(jià)機制；1980年頒布《能源意外獲利法》，對非常規能源開(kāi)發(fā)實(shí)施長(cháng)期的稅收減免，1980年—1992年鉆探的非常規天然氣可享受每油桶當量3美元的稅收減免。后來(lái)又通過(guò)幾次立法相繼擴展了非常規能源的稅收減免范圍，并延續了替代能源的稅收減免政策。這些政策提高了非常規天然氣的市場(chǎng)競爭力，激發(fā)了美國眾多能源企業(yè)開(kāi)發(fā)非常規天然氣的積極性，促使企業(yè)不斷進(jìn)行關(guān)鍵技術(shù)和工藝的創(chuàng )新，降低開(kāi)發(fā)成本。經(jīng)過(guò)長(cháng)期努力，頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)取得突破性進(jìn)展。2003年以來(lái)，美國的頁(yè)巖氣產(chǎn)量以年均60％以上的速度快速增長(cháng)，2009年達867億立方米，從事頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的公司超過(guò) 60家，其中既有殼牌、?？松梨诘却笫凸?，更多的是大批獨立中小企業(yè)。
——案例2：實(shí)施強制購電和遞減的固定電價(jià)政策，鼓勵德國太陽(yáng)能光伏發(fā)電和促進(jìn)光伏技術(shù)進(jìn)步
1991年，德國通過(guò)了《強制購電法》明確了對太陽(yáng)能光伏發(fā)電實(shí)行 “強制入網(wǎng)”、“全部收購”、“規定電價(jià)”三項原則。2000年1月出臺的《可再生能源法》規定，電網(wǎng)公司必須全額收購光伏發(fā)電，收購期為20年，太陽(yáng)能供電方在20年內享受固定上網(wǎng)電價(jià)。新建光伏發(fā)電的上網(wǎng)電價(jià)每年遞減5％，太陽(yáng)能發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)與平均電價(jià)的價(jià)差，由全電網(wǎng)的消費者分攤。光伏發(fā)電的最初上網(wǎng)電價(jià)為0．99馬克／度，是當時(shí)平均上網(wǎng)電價(jià)的4—5倍。這一政策既解決了困擾可再生能源發(fā)電的入網(wǎng)問(wèn)題，又保證每個(gè)時(shí)間段的太陽(yáng)能發(fā)電投資者都能有一個(gè)穩定、合理的投資回報。
2004年、2008年，德國政府又分別對《可再生能源法》做了修改和補充，降低光伏發(fā)電的上網(wǎng)電價(jià)，增加了上網(wǎng)電價(jià)逐年遞減的幅度，并對不同的太陽(yáng)能發(fā)電形式實(shí)行不同的電價(jià)，鼓勵消費者發(fā)展分布式發(fā)電。2008年，德國太陽(yáng)能上網(wǎng)電價(jià)降至0．33歐元—0．43歐元／度。這不僅保持了對德國光伏市場(chǎng)發(fā)展的刺激，還促使光伏發(fā)電設備制造企業(yè)不斷改進(jìn)技術(shù)，降低發(fā)電成本。德國的太陽(yáng)能光伏電站的建設成本從2006年的5歐元／千瓦，下降到2012年的1美元／千瓦。
——案例3：定期調整排放標準，推動(dòng)歐洲的汽車(chē)節能減排技術(shù)進(jìn)步
歐盟國家為限制汽車(chē)廢氣排放污染物環(huán)境，共同采用汽車(chē)廢氣排放標準。歐洲的汽車(chē)排放標準幾乎每四年升級一次，分別于1992年、1996年、2000年、2005年和2009年開(kāi)始實(shí)行歐洲一號、二號、三號、四號和五號轎車(chē)排放標準。2014年2月，歐盟又通過(guò)了一項法案，自2020年1月1日起，歐盟范圍內所銷(xiāo)售的95％的新車(chē)二氧化碳排放平均水平須達到每公里不超過(guò)95克。由于歐盟定期提高汽車(chē)排放標準，汽車(chē)公司要想在競爭中取勝，必須不斷投入大量資金進(jìn)行技術(shù)攻關(guān)，通過(guò)改善汽車(chē)構造、性能等措施來(lái)降低污染源和成本，以及探索新能源汽車(chē)。
——案例4：制定標準和技術(shù)升級時(shí)間表，促進(jìn)美國數字電視技術(shù)推廣和產(chǎn)業(yè)發(fā)展
為促進(jìn)國家信息高速公路的建設，1992年克林頓政府把市場(chǎng)應用前景較好的數字電視作為美國電子信息產(chǎn)業(yè)的重要內容。首先，美國通過(guò)了《1996年電信法》，確立了數字電視標準和實(shí)施的時(shí)間表。由聯(lián)邦通信委員會(huì )（FCC）制定有關(guān)規劃，公布逐步用數字電視系統代替模擬電視系統的時(shí)間進(jìn)度、資助計劃和頻道安裝分配規劃，為電視臺、制造業(yè)、用戶(hù)等制定相應的優(yōu)惠政策，給各方面一個(gè)技術(shù)轉換的充分準備時(shí)間，并首先在公共廣播電視臺試行。為此，聯(lián)邦政府還制定相應的配套政策，如放松準入管制、財政支持、發(fā)展電視內容產(chǎn)業(yè)等政策，抑制壟斷、促進(jìn)競爭，化解系統轉換的市場(chǎng)風(fēng)險，推動(dòng)了美國數字電視產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從1998年11月開(kāi)始實(shí)施數字電視地面廣播（DTV），到2009年6月，美國已關(guān)閉所有模擬電視信號傳送，全部轉換為數字電視信號。
啟示與建議
上述案例給我們的啟示是，發(fā)揮市場(chǎng)機制配置創(chuàng )新資源的作用，政府不是不能作為，政府可以通過(guò)規制和政策調整利益機制，引導創(chuàng )新資源的配置。如，在環(huán)境保護和能源安全等一些外部性較強的領(lǐng)域，市場(chǎng)機制不會(huì )自動(dòng)發(fā)揮驅動(dòng)創(chuàng )新的作用，政府往往通過(guò)規制和政策實(shí)現外部成本效益內部化，再發(fā)揮市場(chǎng)機制的引導作用，促進(jìn)社會(huì )資源流向創(chuàng )新。
——實(shí)施定向的普惠性政策，形成公平競爭的激勵機制
企業(yè)創(chuàng )新的動(dòng)力是在市場(chǎng)競爭中獲利，政府鼓勵產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng )新的正確方式是營(yíng)造公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境，使創(chuàng )新企業(yè)能夠在市場(chǎng)上盈利，而不是直接挑選企業(yè)和研發(fā)項目。
目前，我國采取自上而下的政府主導創(chuàng )新的模式。政府支持創(chuàng )新的方式以直接選擇企業(yè)的研發(fā)和建設項目實(shí)行點(diǎn)對點(diǎn)的資助為主。其結果，一方面，導致企業(yè)和研究機構圍著(zhù)政府的指揮棒轉，按照政府的意志選擇項目，甚至為迎合政府的要求而偏離市場(chǎng)需求。另一方面，造成企業(yè)間不公平競爭，可能扼殺一些更好的創(chuàng )新。而案例1表明，美國政府對發(fā)展各種非常規能源的企業(yè)給予同等政策，在放松價(jià)格和稅收減免的利益機制激勵下，各種企業(yè)、不同技術(shù)路線(xiàn)公平競爭。最終，頁(yè)巖氣技術(shù)脫穎而出，形成競爭優(yōu)勢。又如，我國在一段時(shí)間內風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)是根據建設成本一事一議，結果出現成本高的電站電價(jià)高的現象，不僅不利于企業(yè)降低成本，也難以實(shí)現公平競爭。在案例2中，德國政府通過(guò)強制購電和遞減的固定上網(wǎng)電價(jià)，既使光伏發(fā)電提供者能獲得穩定的投資回報，又對其形成了不斷改進(jìn)技術(shù)、降低發(fā)電成本的壓力，建立優(yōu)勝劣汰的競爭機制，促進(jìn)光伏市場(chǎng)健康發(fā)展。
因此，產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng )新政策要減少政府直接選擇企業(yè)和點(diǎn)對點(diǎn)資助，應通過(guò)定向的普惠性政策形成各類(lèi)技術(shù)路線(xiàn)和企業(yè)公平競爭的環(huán)境，讓市場(chǎng)機制引導創(chuàng )新要素的配置。
——增強政策穩定性和透明度，形成可預期的投資回報機制
創(chuàng )新需要長(cháng)期投入，并且具有市場(chǎng)風(fēng)險，必須有明確的、長(cháng)期穩定的、可預期的政策，企業(yè)才舍得花大投入、下大力氣進(jìn)行創(chuàng )新。
目前，我國的產(chǎn)業(yè)政策大都以短期政策為主，經(jīng)常依靠行政命令和紅頭文件，支持與限制交替，企業(yè)無(wú)法也不敢進(jìn)行長(cháng)期創(chuàng )新投入。如，各級政府以產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃來(lái)推進(jìn)新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以規模為行業(yè)準入門(mén)檻，以零地價(jià)和減免項目稅收等優(yōu)惠政策鼓勵大規模投資。在統一規劃和考核指標引導下，各地一哄而上，很快出現產(chǎn)能過(guò)剩，接著(zhù)就是剎車(chē)和砍項目。這種行政命令式的調控政策陷入一放就亂、一管就死的循環(huán)往復，造成企業(yè)投資損失。案例1中，美國發(fā)展非常規天然氣的激勵政策持續了20—30年，企業(yè)才敢于持續進(jìn)行技術(shù)開(kāi)發(fā)投入；案例2中德國政府對太陽(yáng)能發(fā)電的每一檔上網(wǎng)電價(jià)固定20年，并明確電價(jià)的遞減比例，在穩定的投資預期引導下，企業(yè)積極有序地建設太陽(yáng)能電站和進(jìn)行技術(shù)創(chuàng )新。
因此，創(chuàng )新政策需要建立公開(kāi)透明、長(cháng)期穩定的激勵機制，形成可預期的投資回報，鼓勵投資者進(jìn)行長(cháng)期技術(shù)創(chuàng )新投入。
——通過(guò)定期調整標準，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步
安全、環(huán)境、質(zhì)量和網(wǎng)絡(luò )接入等各類(lèi)標準是推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步的重要措施。我國的標準出臺往往滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而且執法不嚴，使企業(yè)無(wú)章可循，甚至導致劣幣驅逐良幣。如汽車(chē)的“國4排放標準”（國家第四階段機動(dòng)車(chē)污染排放標準）出臺的時(shí)間不確定，幾次推遲出臺?！皣?排放標準”頒布實(shí)施后，因試行時(shí)間較短、符合標準的油品供應不足等，只能在有條件的地區實(shí)施。目前，只有少數城市實(shí)施“國4排放標準”，加上執法不嚴，實(shí)施效果不盡人意。有些汽車(chē)制造企業(yè)事先投入大量研發(fā)經(jīng)費開(kāi)發(fā)和改造汽車(chē)發(fā)動(dòng)機電控燃油噴射系統，無(wú)法按時(shí)進(jìn)入市場(chǎng)，導致投資難以取得應有的回報。汽車(chē)制造企業(yè)反映，我國缺乏自己的汽車(chē)排放標準戰略和技術(shù)儲備，總是跟在外國標準后面跑，處于被動(dòng)局面。案例3表明，歐盟各國通過(guò)定期提升汽車(chē)排放標準，每四年一個(gè)臺階，而且標準一旦公布實(shí)施，就嚴格執行，促進(jìn)汽車(chē)企業(yè)持續進(jìn)行技術(shù)創(chuàng )新投資，不斷降低排放量。
因此，在外部性和網(wǎng)絡(luò )性較強的領(lǐng)域，應充分發(fā)揮環(huán)境、安全、質(zhì)量和網(wǎng)絡(luò )等各類(lèi)標準的作用，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng )新和推動(dòng)新技術(shù)的應用。
——重視培育市場(chǎng)，促進(jìn)新技術(shù)推廣應用
市場(chǎng)是重要的創(chuàng )新要素，只有在市場(chǎng)上獲得成功的創(chuàng )新才是有效的創(chuàng )新，因此，開(kāi)拓市場(chǎng)是創(chuàng )新的重要環(huán)節。新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是一個(gè)長(cháng)期的過(guò)程，政府需要制定系統的政策培育市場(chǎng)，給產(chǎn)業(yè)界和消費者一個(gè)明確的信號和方向。我國的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政策往往把重點(diǎn)放在供應側，忽視了需求市場(chǎng)的培育。如，在發(fā)展太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)時(shí)，重點(diǎn)放在太陽(yáng)能光伏電池和組件的加工制造環(huán)節，忽視了用電市場(chǎng)的培育。因成本和電網(wǎng)等原因，國內太陽(yáng)能用電市場(chǎng)發(fā)展緩慢。其結果，光伏電池和組件的制造規模居世界前列，而生產(chǎn)的光伏電池卻以出口為主，將能耗和污染留在國內，清潔能源輸送到國外。在案例4中，美國聯(lián)邦政府通過(guò)法律確立數字電視標準和實(shí)施的時(shí)間表，優(yōu)先在公共廣播電視臺進(jìn)行示范，并制定配套政策為電視臺、制造業(yè)、用戶(hù)等各方面提供一個(gè)技術(shù)轉換的準備時(shí)間。同時(shí)，加強相應的基礎設施建設和構建公平競爭的市場(chǎng)機制。又如，歐洲在發(fā)展太陽(yáng)能發(fā)電和風(fēng)電時(shí)，也是先做規劃和加強電網(wǎng)建設，然后再布局電站。
因此，在推動(dòng)新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)，應從供給和需求兩方面出發(fā)制定配套政策，重點(diǎn)支持核心技術(shù)研究開(kāi)發(fā)和重大技術(shù)示范項目，培育早期市場(chǎng)等，給創(chuàng )新者一個(gè)比較明確的市場(chǎng)預期。
?。ū疚恼抡?0月28日《中國經(jīng)濟時(shí)報》，作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心技術(shù)經(jīng)濟研究部）